13 ივლისი 2015
შინაგან საქმეთა სამინისტროში ძალაუფლების ჭარბი კონცენტრაცია ყოველთვის იყო კრიტიკის საგანი. სამინისტროს საფუძვლიანი რეფორმა და დეპოლიტიზაცია „ქართული ოცნების” წინასაარჩევნო დაპირებას წარმოადგენდა. 2015 წლის დასაწყისში პრემიერმინისტრმა ირაკლი ღარიბაშვილმა შსს-ს რეფორმის დაწყება დაანონსა. რეფორმის ფარგლებში მთავრობამ ახალი კანონის „სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ” პროექტი მოამზადა, რომელიც 50-მდე სხვა კანონში ითვალისწინებდა ცვლილებებს. პარლამენტმა კანონპროექტი და თანმდევი ცვლილებები მესამე მოსმენით 8 ივლისს მიიღო.
ხელისუფლების წარმომადგენლებმა არაერთხელ განაცხადეს, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციები აქტიურად მონაწილეობდნენ პროცესში და მათ შეკითხვებს დამაჯერებელი პასუხები გაეცა. მიუხედავად სურვილისა, პროცესის აქტიური მონაწილეები ვყოფილიყავით, ჩვენი ჩართულობა შემუშავებულ კანონპროექტზე მუშაობის დროს იყო ფორმალური და არაეფექტური. კანონპროექტის შემუშავებამდე ხელისუფლებას არ განუხორციელებია პრობლემების სათანადო ანალიზი, არ ჩამოუყალიბებია ხედვა და რეფორმის კონცეფცია, ამდენად მთლიანად პროცესი იყო არ იყო სათანადოდ გააზრებული, დაგეგმილი და ორგანიზებული.
უშუალოდ კანონპროექტები კი შემუშავდა დახურულ ფორმატში, მათი განხილვა კი არ მომხდარა რეფორმის მიზნებისთვის შექმნილ სპეციალურ სამუშაო ჯგუფშიც კი. ამგვარი პროცესის შედეგად მივიღეთ რეფორმა, რომელიც აცდენილია სისტემაში არსებული პრობლემის რეალურ მასშტაბებს. ნათელია, რომ ხელისუფლებამ ამ პროცესში ვერ აჩვენა ნათელი პოლიტიკური ნება, სამართალდამცავ სისტემაში არსებული არაერთი მანკიერი ინსტიტუტისა თუ პრაქტიკის დასასრულებლად, ეწარმოებინა რეალური, ღია და მონაწილეობითი რეფორმა.
მიუხედავად ჩვენი აქტიურობისა და პარლამენტის ცალკეული წევრების ძალისხმევისა საკომიტეტო მოსმენებზე, კანონპროექტის არსებითი გაუმჯობესება ვერ მოხერხდა და ძირითად და პრინციპულ საკითხებზე შენიშვნები არ იქნა გაზიარებული.
მიუხედავად იმისა, რომ ვაცნობიერებთ საპოლიციო და უშიშროების სამსახურების გამიჯვნის მნიშვნელობას, ამ კანონს და მთლიანად რეფორმას არასამთავრობო ორგანიზაციები დადებითად ვერ შევაფასებთ შემდეგი შენიშვნების გათვალისწინებით:
1. ჭარბი ძალაუფლების კონცენტრაცია და ფუნქციების ბუნდოვანება და დუბლირება
მივესალმებით შსს-დან უსაფრთხოების სამსახურის გამოყოფას, თუმცა, „სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის შესახებ” კანონი არის კარგი იდეის ცუდად განხორციელების მაგალითი. ერთი ძლევამოსილი სამინისტროს დაშლით ყალიბდება ორ სტრუქტურა – ჭარბი ძალაუფლებით, დუბლირებული ფუნქციებით და უფლებამოსილების გადაჭარბების მაღალი რისკებით. უსაფრთხოების სამსახურის მანდატი და უფლებამოსილებები არ განისაზღვრება ნათლად, რაც ქმნის საფრთხეს, მაღალი საიდუმლოების და სუსტი კონტროლის პირობებში, ამ სამსახურის გამოყენება მოხდეს არამიზნობრივად, მათ შორის, პოლიტიკური მიზნებისთვის. ამ რისკს აძლიერებს უსაფრთხოების სამსახურის ხელმძღვანელის თანამდებობაზე დანიშვნის და თანამდებობიდან გათავისუფლების პროცედურაც. ბუნდოვანია სამსახურის ადგილი პოლიტიკური მმართველობის სისტემაში და, შესაბამისად, ინსტიტუციური დაქვემდებარების, კოორდინაციისა და ზედამხედველობის საკითხები. კერძოდ, არ არის მკაფიოდ ჩამოყალიბებული ინსტიტუციურად, როგორ და რა პროცედურებით განისაზღვრება სამსახურის სტრატეგიული ამოცანები და პოლიტიკის პრიორიტეტები. ასევე, როგორ ხდება ამ სამსახურის მოქმედებების თავსებადობის უზრუნველყოფა ქვეყნის უსაფრთხოების პოლიტიკასთან, უწყებათაშორისი კოორდინაცია და პოლიტიკაზე ზედამხედველობა.
2. საერთაშორისო პრინციპებთან შეუსაბამობა
უსაფრთხოების სამსახურის ხელში ჭარბი ძალაუფლების კონცენტრირება წინააღმდეგობაში მოდის ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის სახელმძღვანელო პრინციპებთან, რომელიც ადგენს, რომ შიდა უშიშროების სამსახურებს არ უნდა ჰქონდეთ ისეთი სამართალდამცავი უფლებამოსილების გატარების შესაძლებლობა, როგორიცაა გამოძიება და პირის დაკავება, რამდენადაც ეს წარმოშობს ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების საფრთხეს.
3. სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ფუნქციები
კანონის თანახმად, უსაფრთხოების სამსახურს აქვს ანალიზის, კონტრდაზვერვის, სამართალდაცვის, ძალის გამოყენების, პრევენციის და გამოძიების ფუნქცია. უსაფრთხოების სამსახურისათვის ამგვარი ფართო უფლებამოსილების მინიჭება შეიცავს შინაგან საქმეთა სამინისტროსთან როგორც ფუნქციათა დუბლირების, ისე უშიშროების სამსახურების მიერ უფლებამოსილებების არამართლზომიერი გამოყენების რისკებს. განსაკუთრებით სახიფათოა გამოძიების განხორციელება იმ ორგანოს მიერ, რომელსაც ამავდროულად კონტრდაზვერვითი საქმიანობის განხორციელების უფლება და ამ პროცესში, სასამართლო კონტროლის გარეშე ინფორმაციის მოპოვების საშუალება გააჩნია.
4. უსაფრთხოების სამსახურის გამჭვირვალობის დაბალი სტანდარტი
უსაფრთხოების სამსახურზე გამჭვირვალობის უფრო დაბალი სტანდარტი ვრცელდება, ვიდრე სამართალდამცავ და საგამოძიებო ორგანოებზე. ამას ადასტურებს ის ფაქტიც, რომ უშიშროების ყველა დანაყოფის (კონტრდაზვერვის დეპარტამენტი, კონტრტერორისტული ცენტრი, სახელმწიფო უსაფრთხოების სააგენტო/სუს-ი) მარეგულირებელი დებულებები საიდუმლოა. თუმცა იმ შემთხვევაში, როდესაც უსაფრთხოების სამსახური საგამოძიებო, პრევენციულ და სამართალდამცავ ფუნქციებს ითავსებს, ის პირდაპირ და უშუალო შეხებაშია მოქალაქეებთან. ამ პირობებში გამჭვირვალობის ასეთი დაბალი სტანდარტი ადამიანის უფლების დარღვევის განსაკუთრებით დიდ რისკს წარმოშობს.
5. სუსტი გარე კონტროლი
უსაფრთხოების სამსახურის უფროსის მიერ პარლამენტის წინაშე ანგარიშით წარდგენა ვერ უზრუნველყოფს რეალური კონტროლის განხორციელებას. პერსონალურ მონაცემთა დაცვის ინსპექტორის საზედამხედველო ფუნქცია არ ვრცელდება სახელმწიფო უსაფრთხოების მიზნებისათვის საიდუმლო ინფორმაციის დამუშავებაზე.
უსაფრთხოების სამსახურის შექმნა მისი ეფექტური კონტროლის მექანიზმების გააზრებით უნდა განხორციელებულიყო, რათა არ მიგვეღო დახურული უწყება, მასში თავმოყრილი უამრავი პერსონალური მონაცემებით და კონტროლის სუსტი მექანიზმებით.
6. უსაფრთხოების სამსახურის საქმიანობის საბჭოური ელემენტების შენარჩუნება – ე.წ. „ოდეერები”
ე.წ. ოდეერები არ წარმოადგენდა ინსტიტუტს, რომელიც რეფორმას საჭიროებდა. აუცილებელი იყო უარის თქმა იმ მავნე პრაქტიკაზე, რომელიც უსაფრთხოების სამსახურს აძლევს საშუალებას მუდმივი მეთვალყურე ჰყავდეს მივლენილი სახელმწიფო დაწესებულებებს თუ კერძო სტრუქტურებში, რის საშუალებასაც ახალი კანონმდებლობა კვლავ იძლევა.
7. ფარული თვალთვალი და მიყურადება უცვლელი პრობლემებით
ტექნიკური მოწყობილობა, უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების მაღალი რისკით, კვლავ იმ ორგანოს ხელში რჩება, რომლსაც საგამოძიებო, პრევენციული და სამართალდაცვითი მიზნები ამოძრავებს და, შესაბამისად, პროფესიულადაა დაინტერესებული, მოიპოვოს რაც შეიძლება მეტი ინფორმაცია.
8. რა საკითხებს არ შეხებია შინაგან საქმეთა სამინისტროს რეფორმა
რეფორმა არ შეხებია ისეთ მნიშვნელოვან საკითხებს, როგორიცაა: უსაფრთხოებისა სამსახურისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროს ეფექტიანი შიდა და გარე კონტროლის მექანიზმი: გენერალური ინსპექციის რეფორმა, დამოუკიდებელი საგამოძიებო მექანიზმის შექმნა, ფარული მოსმენების საკითხის მოწესრიგება, შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და უსაფრთხოების სამსახურში კარიერული წინსვლისა და დაწინაურების მექანიზმების განსაზღვრა, შინაგან საქმეთა სამინისტროში დეპარტამენტების ქმედითი და ორგანიზებული სტრუქტურის ოპტიმიზაცია, გამჭვირვალობისა და სასამართლო კონტროლის მექანიზმების გაძლიერება.
განხორციელებული რეფორმის შედეგად შენარჩუნდება უსაფრთხოების სამსახური ჭარბი ძალაუფლების კონცენტრაციით, ტოტალური კონტროლის მექანიზმებით და ადამიანის უფლებებში დაუსაბუთებელი და თვითნებური ჩარევის ბერკეტებით. გამოძიების, პრევენციის, ანალიზის და სამართალდაცვის, ხშირად დუბლირებული, ფუნქციების მინიჭება კი მის არაეფექტურობას განაპირობებს. უსაფრთხოების სამსახურის შსს-დან ტექნიკურ გამოყოფას ჩვენ ვერ შევაფასებთ სისტემის რეფორმად და მოვუწოდებთ მთავრობას, გადადგას ქმედითი ნაბიჯები რეალური რეფორმის განსახორციელებლად.
საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო
ადამიანის უფლებათა მონიტორინგისა და სწავლების ცენტრი (EMC)
საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია (საია)
ფონდი ღია საზოგადოება – საქართველო
ეკონომიკური პოლიტიკის კვლევის ცენტრი (EPRC)
ადამიანის უფლებათა ცენტრი
კონსტიტუციის 42-ე მუხლი
მედიის განვითარების ფონდი (MDF)
სამოქალაქო განვითარების სააგენტო (CiDA)
საქართველოს რეფორმების ასოციაცია (GRASS)
საქართველოს ატლანტიკური საბჭო
იდენტობა
ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი (IDFI)
საქართველოს დემოკრატიული ინიციატივა (GDI)
