2020 წლის 23 ოქტომბერს, სამართლიანი არჩევნებისა და დემოკრატიის საერთაშორისო საზოგადოებამ (ISFED), საქართველოს დემოკრატიული ინიციატივამ (GDI) და ადამიანის უფლებათა ცენტრმა (HRC) გამართა კვლევის, „დემოკრატია და ადამიანის უფლებები პანდემიისა და საგანგებო მდგომარეობის პირობებში“ პრეზენტაცია. GDI-სა და ISFED-ის მიერ მოწვეული მკვლევართა ჯგუფი ოთხი თვის განმავლობაში იკვლევდა, როგორც სამართლებრივ ბაზას და საერთაშორისო სტანდარტებს, ასევე საქართველოს მთავრობის მიერ ახალ კორონავირუსთან (COVID-19) დაკავშირებით გატარებულ ღონისძიებებს. HRC სამართლებრივი დახმარებას უწევს საქართველოს მთავრობის მიერ მიღებული ღონისძიებებით დაზარალებულ პირებს. პროექტი ხორციელდება ღია საზოგადოების ფონდის ფინანსური მხარდაჭერით.
კვლევის მიზანი იყო, ერთი მხრივ საკანონმდებლო ბაზის კრიტიკული გაანალიზება და შესაბამისი რეკომენდაციების შემუშავება არსებულ ხარვეზებთან დაკავშირებით, ხოლო მეორე მხრივ საქართველოს მთავრობის მიერ 2020 წლის განმავლობაში მიღებული რეგულაციების კონსტიტუციურობის შეფასება. აღნიშნულის გათვალისწინებით, კვლევა ორი ძირითადი ნაწილისგან შედგება:
I ნაწილი შეეხება საქართველოს კანონმდებლობაში არსებულ ხარვეზებს პანდემიასთან ბრძოლასა და საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებასთან დაკავშირებით. საკვლევ საკანონმდებლო აქტებს წარმოადგენდა: საქართველოს კონსტიტუცია, საქართველოს კანონები „საგანგებო მდგომარეობის შესახებ“, „სამოქალაქო უსაფრთხოების შესახებ“ და „საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის შესახებ“. გამოვლენილი ხარვეზების შესაბამისად, კვლევის ფარგლებში მომზადდა რეკომენდაციები, პანდემიასთან ბრძოლის ეფექტურობის მისაღწევად, აგრეთვე ადამიანის უფლებების თვითნებური შეზღუდვისა და დემოკრატიული პროცესებისათვის საფრთხის შექმნის გამოსარიცხად.
II ნაწილი შეეხება საქართველოს მთავრობის მიერ საგანგებო მდგომარეობისა და მიღებული ღონისძიებების კონსტიტუციურობას. ამ მხრივ გაანალიზებულია საქართველოს მთავრობის მიერ საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებამდე, საგანგებო მდგომარეობის დროს და მის შემდეგ შემოღებული/შენარჩუნებული მზღუდავი ღონისძიებების გავლენა ადამიანის უფლებებზე და მათი კონსტიტუციურობის საკითხი. კვლევისას გაანალიზდა როგორც მიღებული აქტების ფორმალური (მათი მიღებისათვის საკანონმდებლო საფუძვლის არსებობა, დელეგირების უფლებამოსილება და ა.შ.), ასევე მატერიალური კონსტიტუციურობა (რამდენად აკმაყოფილებდა დაწესებული შეზღუდვა თანაზომიერების ტესტის მოთხოვნებს, ანუ იყო თუ არა ღონისძიება ლეგიტიმური მიზნის (საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის დაცვის) მისაღწევად გამოსადეგი, აუცილებელი და პროპორციული საშუალება) და კონსტიტუციურ პრინციპებთან (განსაზღვრულობის პრინციპი, ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი, სამართლებრივი უსაფრთხოების პრინციპი და ა.შ.) თავსებადობა. აქვე უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ კვლევის მიზანი არ იყო პანდემიის/საგანგებო მდგომარეობის პერიოდში დაწესებული შეზღუდვების გავლენის შესწავლა ცალკეულ ჯგუფებზე და ამ კუთხით მათი უფლებრივი მდგომარეობის შეფასება.
შეფასებისათვის ძირითად საკვლევ ნორმატიულ აქტებს წარმოადგენდა საქართველოს პრეზიდენტის მიერ 2020 წლის 21 მარტს გამოცემული დეკრეტი, საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 28 იანვრის N164-ე განკარგულება, 2020 წლის 23 მარტის N181-ე და 2020 წლის 23 მაისის N322-ე დადგენილებები, აგრეთვე მათ საფუძველზე ან მათ პარალელურად მიღებული სხვა კანონქვემდებარე აქტები. საკვლევი მასალა მოიცავს მხოლოდ 2020 წლის 28 იანვრიდან 2020 წლის 30 სექტემბრამდე მოქმედ შეზღუდვებს.
კვლევის ფარგლებში ასევე შესწავლილ იქნა საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებისა და მართვის განსხვავებული კონსტიტუციური მოდელები, მათი გავლენა ადამიანის უფლებებზე და ინფექციური დაავადებების პრევენციის საკითხებზე რიგი ქვეყნების სამართლებრივი აქტები.
ძირითადი მიგნებები – ნაწილი I (საკანონმდებლო ბაზის ანალიზი)
კვლევის შედეგად გამოვლინდა მრავალი ნაკლოვანება როგორც საქართველოს კონსტიტუციაში, ასევე რიგ კანონებში, რომელიც ერთი მხრივ არ ადგენენ პანდემიასთან ბრძოლის ეფექტიან მექანიზმებს, მეორე მხრივ კი იძლევიან ადამიანის უფლებების არათანაზომიერად შეზღუდვის შესაძლებლობას.
მათგან ყველაზე არსებითია შემდეგი ხარვეზები:
ზემოაღნიშნული ხარვეზების გათვალისწინებით ჩვენს რეკომენდაციას წარმოადგენს მოქმედი კანონმდებლობის ძირეული გადასინჯვა და ამ მხრივ საუკეთესო საერთაშორისო გამოცდილების გათვალისწინება, რომელიც თანხვედრაში იქნება საქართველოს კონსტიტუციასთან.
განსაკუთრებით მნიშვნელოვნად მივიჩნევთ შემდეგს:
ძირითადი მიგნებები – ნაწილი II (საქართველოს მთავრობის მიერ შემოღებული ღონისძიებების კონსტიტუციურობა)
საგანგებო მდგომარეობამდე პერიოდში მიღებული ზომები მეტწილად აკმაყოფილებდა თანაზომიერების პრინციპს და შემზღუდველი ღონისძიებები იყო პროპორციული. თუმცა მიღებულ ღონისძიებებს ჰქონდა ფორმალური კონსტიტუციურობის პრობლემა. რაც იმას ნიშნავს, რომ საქართველოს მთავრობას არ გააჩნდა საკანონმდებლო უფლებამოსილება, მიეღო კონსტიტუციური უფლების შემზღუდველი კანონქვემდებარე აქტები (მიღებული განკარგულებებით შეიზღუდა მიმოსვლის თავისუფლება, განათლების მიღების უფლება და სხვა), ამასთან მიუხედავად მათი ნორმატიული შინაარსისა, საქართველოს მთავრობამ ზოგიერთი აქტი განკარგულების (ინდივიდუალური აქტის) სახით გამოსცა. ამავდროულად, პრობლემას წარმოადგენდა სამართლიანი სასამართლოს უფლების შემზღუდველი ღონისძიებები, რომელიც საჯაროობის პრინციპის დარღვევაში გამოიხატა. ამასთან, მან საფრთხე შეუქმნა მხარეების მიერ სამართლიანი სასამართლოს უფლებით სარგებლობას, ვინაიდან დისტანციური სხდომები მრავალი ტექნიკური ხარვეზით მიმდინარეობდა, მათ შორის აღნიშვნის ღირსია სხდომის მიმდინარეობისას ბრალდებულსა და ადვოკატს შორის კონფიდენციალური კომუნიკაციის წარმართვის სირთულე. ყურადღების ღირსია იზოლაციისა და კარანტინის წესი, რომელთან დაკავშირებითაც გამოწვევას წარმოადგენს როგორც საკანონმდებლო მოწესრიგება, ასევე მისი აღსრულება, რის გამოც მაღალი ინტენსივობით და კონსტიტუციის მოთხოვნების დარღვევით შეიზღუდა თავისუფლების ხელშეუვალობა. აქვე გასათვალისწინებელია ის, რომ ამ პერიოდში მიღებული ზომები, რომელიც ეხებოდა კერძო კომპანიების ფუნქციონირებას მეტწილად სარეკომენდაციო ხასიათს ატარებდა და ამ კუთხით სამართლებრივად სავალდებულო დოკუმენტი არ მიღებულა.
საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებისას საქართველოს მთავრობამ ვერ დაასაბუთა იმგვარი ვითარების არსებობა, რომელსაც შეეძლო საფრთხე შეექმნა სახელმწიფოებრიობისათვის ან კონსტიტუციური წესრიგისათვის, ეს უკანასკნელი კი წარმოადგენს საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების წინაპირობას. მან ასევე ვერ დაასაბუთა, რომ საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადება იყო უკიდურესი საჭიროება. ამ თვალსაზრისით კიდევ უფრო პრობლემური იყო, საგანგებო მდგომარეობის გაგრძელება ერთი თვით. მისასალმებელია საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებამდე ამ საკითხზე გამართული დისკუსიები სხვადასხვა სათათბირო ორგანოებში, თუმცა უარყოფითად უნდა შეფასდეს ის, რომ საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებას ფართო განხილვა და დისკუსია პარლამენტში არ მოჰყოლია. უარყოფითადაა ასევე შესაფასებელი, პრემიერ-მინისტრის არდასწრება პარლამენტის სხდომებზე. სათანადოდ არ იყო არგუმენტირებული საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადება მთელი ქვეყნის მასშტაბით, მაშინ როდესაც ეპიდსიტუაცია მხოლოდ რამდენიმე რეგიონში იყო შედარებით ყურადსაღები.
საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადების პერიოდში მიღებული ზომების უმეტესობას ჰქონდა კონსტიტუციურობის პრობლემა. განსაკუთრებით აღნიშვნის ღირსია ის, რომ გამოიკვეთა აღმასრულებელი ხელისუფლებისათვის ფართო დისკრეციის მინიჭების საკითხი (ასევე სუბდელეგირების პრობლემა), რამაც ერთი მხრივ შექმნა განჭვრეტადობის პრობლემა და საფრთხე შეუქმნა სამართლებრივი უსაფრთხოების პრინციპს, მეორე მხრივ კი გაზარდა თვითნებობისა და უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების რისკები. ამავდროულად, ამგვარმა მიდგომამ დაარღვია ხელისუფლების დანაწილების პრინციპი, რადგან საქართველოს მთავრობას მიეცა უფლებამოსილება, დაედგინა მოქმედი კანონმდებლობისგან განსხვავებული წესები და ამ მხრივ ჩაენაცვლებინა კანონმდებელი (ეს ეხება მაგალითად, თავისუფლების ხელშეუხებლობას, საჯარო დაწესებულებებში დაცული საჯარო და პერსონალური ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უფლებას, ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საქმის დროულად და სამართლიანად განხილვის უფლებას, განათლების უფლებას და სხვა).
თავისუფლების ხელშეუხებლობის კუთხით პრობლემური იყო იზოლაციისა და კარანტინის წესები, რომელთან დაკავშირებითაც პირებს არ გააჩნიათ რიგი საპროცესო გარანტიები და სასამართლო კონტროლის შესაძლებლობა, რაც პირდაპირ ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე-13 მუხლის მოთხოვნებს. გამოვლინდა საკარანტინე სივრცეებში პირების მოთავსებასთან დაკავშირებით პრაქტიკაში არსებული პრობლემები და ბლანკეტური მიდგომა, როდესაც არ ხდებოდა კონკრეტული ჯგუფების ინტერესების გათვალისწინება, როგორიცაა მაგალითად ბავშვები და შშმ პირები.
მიმოსვლის თავისუფლებასთან დაკავშირებით არაკონსტიტუციურად მივიჩნევთ კომენდატის საათის დაწესებას, 70 წელს გადაცილებული პირებისთვის გადაადგილების შეზღუდვას, მექანიკური სატრანსპორტი საშუალებებით გადაადგილების აკრძალვას, ასევე სატრანსპორტო საშუალებით სამზე მეტი პირის გადაადგილების აკრძალვას (თუმცა ეს უკანასკნელი მიმოსვლის თავისუფლებაზე მეტად, საკუთრების უფლებას ზღუდავს). თითოეული მათგანი ვერ აკმაყოფილებდა თანაზომიერების ტესტის მოთხოვნებს, კერძოდ არ იყო გამოსადეგი ან/და აუცილებელი საშუალება ლეგიტიმური მიზნის (საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის დაცვის) მისაღწევად. არაკონსტიტუციური იყო ასევე პირადობის დამდასტურებელი მოწმობის არქონის გამო სამართლებრივი პასუხისმგებლობის დაკისრება. რაც შეეხება საჰაერო ფრენების და საზოგადოებრივი ტრანსპორტით გადაადგილების შეჩერებას, ამ მხრივ საგანგებო მდგომარეობის შემოღების ეტაპზე კონსტიტუციურობის პრობლემა არ გამოკვეთილა.
პირადი და ოჯახური ცხოვრების ხელშეუხებლობის კუთხით შემოღებულ ზომას წარმოადგენდა პატიმრებისათვის პაემნის უფლების აკრძალვა, რასთან დაკავშირებითაც კონსტიტუციურობის პრობლემა არ გამოკვეთილა, თუ არ ჩავთვლით პრაქტიკაში გამოვლენილ რიგ ხარვეზებს.
საჯარო დაწესებულებებში დაცული საჯარო და პერსონალური ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უფლების მხრივ გამოიკვეთა, რომ მიღებული ზომა (ინფორმაციის მოთხოვნისათვის დადგენილი ვადების შეჩერება) არ იყო აუცილებელი და შეიძლებოდა დაწესებულიყო ნაკლებად მკაცრი შეზღუდვა, რათა დაინტერესებულ პირებს ჰქონოდათ შესაძლებლობა დისტანციური ფორმით მაინც მიეღოთ საჯარო/პერსონალური ინფორმაცია კანონით დადგენილ ვადებში.
ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ საქმის დროულად და სამართლიანად განხილვის უფლებასთან დაკავშირებით გამოიკვეთა კონსტიტუციის ფორმალური მოთხოვნების დარღვევა, როდესაც საქართველოს მთავრობამ ისე გადაანდო ამ საკითხის მოწესრიგება რიგ სამინისტროებს, რომ ამის უფლებამოსილება მისთვის დეკრეტს ან კანონს არ მიუნიჭებია. მიღებული ღონისძიებები რიგ შემთხვევაში ასევე იყო იმაზე მეტად მზღუდავი, ვიდრე ეს საჭირო იყო ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად. ამასთან გამოვლინდა, მინიჭებული უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების შემთხვევები. მაგალითად, საქართველოს იუსტიციის მინისტრმა სანოტარო მომსახურების წესის დადგენისას, მიუთითა, რომ ბრძანების მოქმედების პერიოდში არ შეიძლებოდა ექსტრაკორპორული განაყოფიერების შესახებ დადებული ხელშეკრულების საჯარო ან კერძო სანოტარო აქტით დამოწმება, თუ ერთ-ერთი მშობელი უცხო ქვეყნის მოქალაქე იყო. აღნიშნული შეზღუდვა იყო დისკრიმინაციული და თვითმიზნური.
შეკრების თავისუფლების კუთხით დაწესებული შეზღუდვები იყო ბლანკეტური. დემოკრატიულ საზოგადოებაში შეკრებისა და მანიფესტაციის თავისუფლების განსაკუთრებული მნიშვნელობიდან გამომდინარე საჭირო იყო უფრო მეტად წონადი არგუმენტები ამ თავისუფლებაში ჩარევის გასამართლებლად. პრობლემური იყო ის, რომ საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკის საწინააღმდეგოდ საქართველოს მთავრობამ სოციალური თავყრილობები და ფიზიკურ პირთა თავშეყრა ასევე მოაქცია შეკრების თავისუფლების ქვეშ, თუმცა ამ უფლებათა შეზღუდვისათვის არც დეკრეტში არსებული ჩანაწერი და არც მოქმედი კანონმდებლობა არ იყო საკმარისი და ამდენად მათი შეზღუდვა მოხდა არაკონსტიტუციურად. ამ შემთხვევებშიც გამოიკვეთა ბლანკეტურობის პრობლემა.
მეწარმეობის თავისუფლებასთან და საკუთრების უფლებასთან დაკავშირებით მიღებული შეზღუდვები იყო გადამეტებულად მკაცრი, რამაც მნიშვნელოვნად დააზარალა საქართველოს ეკონომიკა. ამ მხრივ მიღებული ღონისძიებები ვერ აკმაყოფილებს სამართლებრივი უსაფრთხოების, სამართლებრივი ნდობისა და განსაზღვრულობის კონსტიტუციურ პრინციპებს, ვინაიდან ხელისუფლების მიერ მიღებული ზომები ხშირად იცვლებოდა და, შესაბამისად, არაპროგნოზირებადი იყო. მეწარმეობის თავისუფლების შეზღუდვამ ასევე დაარღვია თანაზომიერების პრინციპი. კერძოდ, შეზღუდვა არ იყო აუცილებელი, ყველაზე ნაკლებად მზღუდავი საშუალება. ზოგიერთ მეწარმე-სუბიექტებს მეწარმეობის თავისუფლებასთან ერთად, შეეზღუდა საკუთრების უფლება, რადგან მათ მფლობელობაში არსებული უძრავი ქონების ფუნქციიდან გამომდინარე ისინი ვეღარ ეწეოდნენ მიზნობრივ საქმიანობას. ამასთანავე ეს შეზღუდვა იყო არათანაზომიერი.
განათლების უფლებასთან დაკავშირებით გასათვალისწინებელია, რომ საგანგებო მდგომარეობის პერიოდში საგანმანათლებლო დაწესებულებებში სასწავლო პროცესის შეჩერებისა და დისტანციურად წარმართვის გზით, განათლების მიღების უფლების შეზღუდვის საკანონმდებლო საფუძველი არ არსებობდა, რის გამოც შეზღუდვა ფორმალურად არაკონსტიტუციურია. პრობლემური იყო ასევე ის, რომ სწავლების დისტანციურ რეჟიმზე გადასვლამ ფაქტობრივად განათლების მიღების საშუალება წაართვა იმ ახალგაზრდებს, რომლებსაც ხელი არ მიუწვდებოდათ თანამედროვე ტექნოლოგიებსა და ინტერნეტზე.
სამართლიანი სასამართლოს უფლებასთან დაკავშირებით კვლავ გაგრძელდა საჯაროობის პრინციპის დარღვევა. გასათვალისწინებელია ასევე დისტანციურ სხდომებთან დაკავშირებით გამოვლენილი ტექნიკური ხარვეზები და პრობლემები.
პასუხისმგებლობის დაკისრება შემოღებული წესების დარღვევისათვის ხდებოდა ფორმალურად არაკონსტიტუციური ნორმებით, რამეთუ პრეზიდენტს არ ჰქონდა კონსტიტუციური უფლებამოსილება, დეკრეტით დაედგინა პასუხისმგებლობის ზომა. ამასთან წესების დარღვევისათვის გათვალისწინებული სანქციები იყო ბლანკეტური (და არაპროპორციული) და არ ითვალისწინებდა გრადაციას სამართალდარღვევის სიმძიმიდან გამომდინარე. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსთან დაკავშირებული ხარვეზების გამო, არასაკმარისად იყო უზრუნველყოფილი პირების საპროცესო გარანტიები.
რელიგიური ხასიათის შეკრებებთან დაკავშირებით პრობლემას წარმოადგენდა ის, რომ სახელმწიფომ არ შეასრულა ადამიანების გადამდები დაავადებებისგან დაცვის პოზიტიური ვალდებულება, რომელსაც მას სიცოცხლის უფლება აკისრებს და საკმარისი ზომები არ მიიღო, რომლის შესაძლებლობაც კანონმდებლობით ჰქონდა.
საგანგებო მდგომარეობის დასრულების შემდგომ პერიოდში შეზღუდვების რაოდენობამ და მასშტაბმა მნიშვნელოვნად იკლო, რაც მისასალმებელია. ასე მაგალითად, მნიშვნელოვნად შემცირდა შეკრების თავისუფლებასა და მიმოსვლის თავისუფლებასთან დაკავშირებული ზომები, ასევე პერიოდულად იზრდებოდა დაშვებულ ეკონომიკურ საქმიანობათა რიცხვი და ამ პერიოდში არ შეზღუდულა საჯარო/პერსონალური ინფორმაციის მიღების უფლება.
მიუხედავად ამისა, შენარჩუნდა იზოლაციასა და კარანტინის წესებთან დაკავშირებული პრობლემები და აღსრულება, რასაც დაემატა დისკრიმინაციული მიდგომა საქართველოს მოქალაქეების მიმართ, რომლებიც განსხვავებით ზოგიერთი უცხო ქვეყნის მოქალაქეებისგან, მაინც ექვემდებარებოდნენ უპირობო კარანტინს. გასათვალისწინებელია ასევე საქართველოს ტერიტორიის თავისუფლად დატოვებასთან დაკავშირებული არაკონსტიტუციური შეზღუდვები, რომელიც მოქმედებდა იმ პირობებში, როდესაც სახმელეთო საზღვარი გახსნილი ჰქონდა თურქეთს. აღნიშნულმა მნიშვნელოვანი პრობლემები შეუქმნა თურქეთში დასაქმებულ ადამიანებს.
ვიმედოვნებთ, რომ საქართველოს ხელისუფლება გაითვალისწინებს კვლევის ფარგლებში წარმოდგენილ მიგნებებსა და რეკომენდაციებს, და შესაბამისობაში მოიყვანს საქართველოს კანონმდებლობასა და პრაქტიკას საქართველოს კონსტიტუციის მოთხოვნებთან და ასევე გაითვალისწინებს საუკეთესო საერთაშორისო გამოცდილებას.
